“嘉兴模式”的农地流转试点乡镇考察
嘉兴市为探索农村集体建设用地使用权的流转而于2007年开始启动的“两分两换”试点新政时，论及集中置换出的农村土地的去向使用了“农地入市”的敏感字眼。此文在被广泛转载的同时，也引发了诸如“‘农地入市’调控房价”、“‘小产权房’将放开”等一系列政策猜想。11月24日，国土资源部有关负责人表示，根据我国土地管理法和有关政策，农村集体建设用地一律不得搞商品房建设。“‘农地入市’调控房价”、“‘小产权房’将放开”等说法毫无根据。
据接近嘉兴市主要领导的人士透露，由于被媒体误读，市里感觉很被动。所谓“嘉兴模式”，原本就是城乡一体化进程中的试点，被迫的高调亮相并非市里的本意。目前情况下，不愿多说。在此背景下，记者直接来到嘉兴市“两分两换”试点乡镇之一的余新镇进行采访。
过九成村民签约试点
余新镇隶属嘉兴市南湖区，据镇长张建华介绍，在规划路线图中，该镇共有5个村被列入试点范围。明星、余西两村目前已经基本进入“两分两换”的收尾阶段，金星、曹王两村将在12月启动试点，长秦村的具体启动时间还未最后敲定。
明星村是最早启动“两分两换”的试点村。该村总支书记兼村长顾海明回忆当时的情景，依然非常感慨。他说：“20年前，我从村里会计干起，所以对村里情况很熟悉。领导当时找我谈话，希望在村里进行试点，我就提出情况复杂，难度很大。”
2007年11月14日，由党员、生产小组组长和村民代表参加的试点动员会在顾海明的主持下召开。顾海明当时在会上提了个要求，“咱们先做个民意调查，每家每户都必须走到”。
民意调查的结果有些出乎大家的意料，85.9%的村民表示愿意进行“两分两换”试点。这个结果和目前“两分两换”的进程有着惊人相似的契合度。明星村有承包地的村民共712户，已签约的有694户；有宅基地的村民共687户，已完成房屋价格评估的621户，已签约的共563户。而余西村的情况更优于明星村，在民意调查阶段，就有96.49%的村民表示支持，而目前的签约率更是高达99.13%。目前两村已经进入流转的土地面积为12069.23亩。
有实惠才有支持率
“两分两换”得到大部分村民的认可和支持，其实与嘉兴乃至整个浙江的乡镇经济生态模式是密不可分的。
据记者实地走访发现，该地区的农业人口中，真正以农业为生的数量相当少。在嘉兴，农业成了农民的副业，农村主要劳动力都去大城市或当地的乡镇企业打工，种地的多为老年人。
“刨去成本，一亩地一年两熟的种庄稼，也赚不了500元，现在不用干活，光拿租金就有600元，村民当然支持。”顾海明总结试点成功的原因，“而且，我村目前没有任何劳动力就业压力。那些流转用地上的企业甚至在季节性用工时，要到外地去招大量短工。”
另一个被广泛叫好的原因则在于对老年人生活的保障。按照当地一位村民的说法，“附近三村五镇的，有几个子女每个月孝敬家里老人200元生活费的？我看十个里未必有一个。”
每年的6月底和12月底，是半年一次集中发放老年人生活补助金的时间。一大早，就会在村委会里聚上大群等着领钱的老人们。他们的情感有时朴素到让人感动。
卡住的都是利益纠葛
尽管“两分两换”的首要原则是农民自愿，但个别农户的拒签，势必会影响到土地的集约使用。
顾海明坦言，真正意义上漫天要价的“钉子户”，整个村只有一户，其余拒签的农户都是因为自身利益受到影响。农村工作的复杂、琐碎，在其中得到了集中体现。
21生产小组的村民陆文良在自家宅基地边建了个木制家具加工厂，规模不大，只有十来个人，但每年至少也能净赚10多万元。记者去时，他正好出门办事，他老婆告诉记者：“如果搬到镇上住，那里肯定不能开工厂。到工业园区租1000平方米的厂房，每个月的租金要五六千，我们辛苦一年赚的钱就要减少一半。”
18生产小组的村民郑引宝，两年前刚重新翻造了自家的房子，两层楼外带一个漂亮的院子。评估公司给出的评估价是30万元补偿款，郑引宝说：“给35万元，我才搬。算算我造房子付出的心血和精力，这是个良心价。”
因为“两分两换”，两年来明星村总共引发的各类民事纠纷共158件，经村、镇两级司法所调解成功151件，还有7件因为各种原因尚无法解决。
“村民李水有的房子是其中最复杂的。”顾海明介绍，“他因为招女婿去了别的村，所以没有本村的宅基地。后来，他通过私下买卖回村购了房子，现在涉及到宅基地补偿，双方就僵在那里了。因为补偿的这块利益太大，所以始终没有办法调解成功。”
土地使用尚处投入期
由余新镇两家投资公司和参与试点的五个村的村经济合作社共同投资成立的渔里投资开发有限公司，是“两分两换”工作在余新镇的“执行者”。
渔里公司的总经理黄军以明星村为例说，该村进入流转的5000亩承包地已经由7家引进的农业公司“瓜分”一空。水产养殖、蔬菜种植、休闲农业和大型养猪场等项目都已经先后建成投产。“我们现在的招商主要目标是高标准的，搞生态农业的公司，而且起租面积不低于500亩。”
尽管在明星村的招商比较成功，黄军还是表示，因为标准定得较高，招商难度其实不小。另外，公司在这一块领域内的收益其实很小，“我们定的租金标准是每亩每年1200元，算上各种开销和流转时支付的青苗补偿费和老人生活保障费后，盈利空间就非常小了。”
至于被寄予厚望的宅基地复耕后置换使用，黄军说：“这需要复耕并经过验收才能拿到指标，整个周期比较长，现在还处于投入期。”不过近年来，嘉兴的商业和工业用地的价格正在持续上涨中。
【政策解读】 “三个不得”是底线
去年的十七届三中全会决定，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这被认为是中央层面开始推动集体建设用地流转，也是“农地入市”被所谓解读的依据和源头。
上海土地学会副会长陈耀铨告诉记者，关于农村集体建设用地流转的探索，上海也进行过相关调研。去年，由上海市郊区经济促进会牵头组织过一次关于农村土地流转的调研工作。全程参与其中的土地学会研究员刘汉裔介绍，在整个调研过程中发现，一些农村中的实际情况和相关政策规章脱节，对不少问题学术界也存在很大的争论。他举例说：“比如农村集体用地的产权和收益归属问题，按照条文，农村集体用地的产权归生产队所有，但生产队在实行包产到户后早就名存实亡了。那么这些土地进入流转后，收益归谁，要从政策法规层面捋清其中关系，就要涉及到很多条文的更改。”
目前，由国土部负责制定的集体建设用地流转管理办法尚未出台，但国土部已经多次强调，制定流转办法的一条政策红线仍是“三个不得”：不得利用农村集体土地建设商品住宅，不得建设高尔夫球场，不得建设其他违反国家产业政策和土地政策的项目。
【新闻背景】 统筹城乡背景下的土地管理制度创新
何谓“两分两换”
通过新农村的建设，逐步实现城乡一体化、逐步从包产到户的小农经济升级为大规模的产业集群运作。这是中国农村改革过程中至关重要的一环，也是各地探索农村集体用地流转的根本动因。
早在浙江之前，成都、重庆等地早已开始了这方面的经验探索。成都等地试行政府主导下的规模化运作，进行土地集约使用、增加耕地，由政府主导各地的主要农作物生产、工业生产，由政府建设农民新村让农民腾出宅基地搬进新居，而政府以土地收入等投入新农村建设所需要的道路、水力等基础设施建设。
而嘉兴模式中的“两分两换”，指的是通过宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地（住房）置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的做法，实现“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的目标。通俗地说，就是按照自愿、有偿的原则，农民用原有的宅基地置换成城镇房产，原有住房按照评估价给予相应的货币补偿，再以优惠价格购置城镇房产。
嘉兴的具体方式是通过成立投资公司的形式进行企业化运作，由公司与农户进行土地置换、估价、补偿、签约、安置等一揽子工作。
以记者采访的南湖区余新镇明星村为例：该村农户自家的承包地、宅基地可以每亩年租金600元的价格租给该镇的渔里投资开发有限公司，每三年租金上涨10%，签约期限到2028年底；承包地签约户中凡年满60岁的老人每月由渔里公司发放200元生活费；承包地为苗木、果树、鱼塘等的，都有相应的赔偿条款；宅基地签约户，在经专业评估公司评估后，享受地上建筑部分的一次性赔偿款；宅基地签约户可自行选择：商品房、自建房和货币三种安置方式。
据明星村总支书记兼村长顾海明介绍，商品房安置标准为平均每户230平方米，自建房的土地标准根据家庭人口数量从90－120平方米不等，货币安置的标准则是在房屋评估价外，另外按每平方米建筑面积发放1000元的标准补偿。该村平均每户的评估补偿款发放为14万元左右，基本能支付商品房或自建房的费用，略有盈余的还占了多数。
渔里公司通过流转取得了这些土地使用权之后，则将原承包地进行农业项目的招租，引进各类农业公司的成规模项目，目前暂定的起租门槛标准是500亩。宅基地则在复耕后，经国土部门确认后换取土地指标，在临近城镇的地区进行商业和工业用地规划。
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嘉兴的具体方式是通过成立投资公司的形式进行企业化运作，由公司与农户进行土地置换、估价、补偿、签约、安置等一揽子工作。
以记者采访的南湖区余新镇明星村为例：该村农户自家的承包地、宅基地可以每亩年租金600元的价格租给该镇的渔里投资开发有限公司，每三年租金上涨10%，签约期限到2028年底；承包地签约户中凡年满60岁的老人每月由渔里公司发放200元生活费；承包地为苗木、果树、鱼塘等的，都有相应的赔偿条款；宅基地签约户，在经专业评估公司评估后，享受地上建筑部分的一次性赔偿款；宅基地签约户可自行选择：商品房、自建房和货币三种安置方式。
据明星村总支书记兼村长顾海明介绍，商品房安置标准为平均每户230平方米，自建房的土地标准根据家庭人口数量从90－120平方米不等，货币安置的标准则是在房屋评估价外，另外按每平方米建筑面积发放1000元的标准补偿。该村平均每户的评估补偿款发放为14万元左右，基本能支付商品房或自建房的费用，略有盈余的还占了多数。
渔里公司通过流转取得了这些土地使用权之后，则将原承包地进行农业项目的招租，引进各类农业公司的成规模项目，目前暂定的起租门槛标准是500亩。宅基地则在复耕后，经国土部门确认后换取土地指标，在临近城镇的地区进行商业和工业用地规划。
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